2020年是运输结构调整三年行动计划收官之年。7月27日，交通运输部召开全国运输结构调整工作电视电话会指出，受疫情影响，今年上半年运输结构调整工作面临错综复杂的形势，工作进展不及预期，剩余目标任务十分艰巨。

国务院2018年发布的《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)》(以下简称《计划》)对运输结构调整提出了多方面量化目标。

《中国经营报》记者了解到，目前《计划》中提及的铁路专用线建设滞后，矿石“公转铁”距离目标仍有较大差距。

专用线建设滞后瓶颈凸显

国家铁路局副局长于春孝在会上表示，目前，铁路专用线建设滞后，铁路货运价格政策空间有限，局部通道能力紧张等问题都制约着运输结构调整工作开展，成为运输结构调整政策落实的阻碍。

对于铁路专用线，《计划》提出：“到2020年，全国大宗货物年货运量150万吨以上的大型工矿企业和新建物流园区，铁路专用线接入比例达到80%以上。”

2019年12月，交通运输部部长李小鹏在接受新华社采访时也透露，截至2019年9月底，58%的铁路专用线滞后于预定开工计划，工矿企业铁路专用线接入比例低的问题依然突出。

铁路专用线是指由企业或者其他单位管理的与国家铁路或者其他铁路线路接轨的岔线，对于减少短驳、发挥综合交通效率有重要作用。

铁路专用线建设滞后，制约干线运力，导致运输瓶颈在浩吉铁路(内蒙古浩勒报吉至江西吉安)上得到验证。

浩吉铁路是世界上最长的煤运重载铁路，于2019年9月28日开通运营。在线路开通前夕，中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)为浩吉铁路提出“2020年完成运量6000万吨”的目标，

不过由于认识到浩吉铁路运输瓶颈短期无法解决，国铁集团随后主动调低了运输目标。2019年12月4日，在全国煤炭交易会上，国铁集团货运部主任应慧表示，“发挥好浩吉铁路的能力，力争增运2500万吨以上”。2019年10月，浩吉铁路开通时日均运量为3.5万吨，也就是说，2020年增运2500万吨的目标即相当于2020年的实际运量约为2800万吨。

尽管调低了目标，但浩吉铁路在2020年的表现仍远低于预期。西安新闻网7月31日发布消息，2020年上半年，浩吉铁路累计发运煤炭976.28万吨。因浩吉铁路是煤运专线，上述煤炭运量即为总运量，这不及国铁集团调低目标后的70%。

制约浩吉铁路运力的瓶颈诸多，如煤炭需求不足、周期见顶、调度困难等，包括铁路专用线在内的集疏运系统建设滞后也是重要原因之一。

浩吉铁路在建设之初就确立“统筹规划、配套建设集疏运系统”的理念。但事实上，集疏运系统的建设明显慢于主线。2014年7月，国家发改委批复的浩吉铁路可行性研究报告中，一并批准浩吉铁路通道配套规划集疏运系统，包括浩勒报吉北矿区集运线、王家岭煤矿专用线、纳林河-无定河-二号井铁路专用线等6个铁路专用线项目。可研报告要求，这些项目由相关企业分别投资建设，与本线同步建成。

在浩吉铁路开通运营近一年之后，这6条本该同步建成的铁路专用线仍有部分项目未能完工。中国铁路太原局集团有限公司人士对《中国经营报》记者透露，纳林河-无定河-二号井铁路专用线和王家岭煤矿专用线，分别于2019年8月和12月开工，目前项目仍在实施过程中，项目何时运营投产，该人士表示暂时无法确认。

上述太原铁路局人士表示，浩吉铁路沿线周边煤矿、电厂专用线和煤炭储备基地建设进度较慢，还不能形成对浩吉铁路干线的集疏运能力，这限制了浩吉铁路运力的发挥。

铁路专用线为何建设缓慢?一位地方政府人士对《中国经营报》记者称，2018年《计划》出台之后，相关各部委也配套出台了推动铁路专用线建设的指导意见，近两年铁路专用线建设速度确实大幅提高。项目完成后，接轨站所属铁路企业受理效率也有所提升。但由于专用线项目投资较大，建设资金以企业投资为主，线路投入运营后，如货运量较小，企业存在无法收回建设成本的风险，所以部分企业缺乏积极性。“即使是有意愿建设的企业，专用线规划、设计、征地拆迁、施工等都需要时间。所以导致进展滞后。”他说。

矿石“公转铁”难度大

除了铁路专用线，大宗货物“公转铁”也是运输结构调整三年行动的重点。2017年，原环保部开始强力推动“公转铁”。要求环渤海港口从2017年9月底之后禁收汽运煤集港。在《计划》要求中，“公转铁”的范围进一步扩大。

《计划》提出，2018年底前，环渤海地区、山东省、长三角地区沿海主要港口和唐山港、黄骅港的煤炭集港改由铁路或水路运输。2020年采暖季前，沿海主要港口和唐山港、黄骅港的矿石、焦炭等大宗货物原则上主要改由铁路或水路运输。

港口行业人士对《中国经营报》记者表示，目前煤炭“公转铁”任务完成情况较好，部分港口矿石公路运输仍占较大比重。

上述人士表示，在2018年之前，环渤海主要港口矿石运输均以汽运为主。2017年，天津港和唐山港(包括曹妃甸港区和京唐港区)共疏港矿石3.53亿吨，其中铁矿石3.25亿吨，有色矿石0.28亿吨，铁矿石的7%通过铁路运输，其余93%由汽车运输到港口附近钢铁厂，有色矿石则全部由汽车运输到山西、内蒙古等地。

在矿石“公转铁”推进两年之后，环渤海主要港口的矿石铁路疏港比例不断提高。天津港公布数据显示，2019年铁矿石铁路运量3979万吨，铁路运输占比达到50%;今年上半年铁矿石铁路运输2578万吨，铁路运输占比提升至63.7%。但这一数据距离实现全部矿石“公转铁”仍有较大差距。

一家与津冀各港口长期合作的大型物流企业负责人对《中国经营报》记者分析称，矿石产业大多是小工厂和贸易商经营，对价格更敏感。铁路运输车皮审批程序繁琐，时效差，成本高，市场自然会向公路倾斜。

此外，由于中国铁路计重使用轨道衡(称量铁路货车载重的衡器)误差较大，矿石在大宗货物中属于价格较高的货品，些许误差就可能让货主产生较大损失。而公路运输计重使用地磅(又称汽车衡，通常用来称卡车的载货吨数)，误差较小，“两相对比，货主在运输方式选择上，会更倾向于后者，这进一步影响了企业实施‘公转铁’的积极性。”他说。

多位港口物流人士均对《中国经营报》记者表示，到2020年采暖季前，环渤海主要港口矿石全部实现“公转铁”的难度非常大。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚对《中国经营报》记者表示，目前中国铁路运输管理体制仍是高度垄断性的，这种行业垄断是由国铁集团通过“统一调度指挥、统一清算”维系的。同时，多达18个铁路局负责各自辖区内的调度指挥，形成一种碎片化格局。赵坚强调：“现行铁路运输管理体制形成的碎片化统一调度指挥，是造成铁路运输企业缺乏活力，不能适应货运市场需求的主要原因。”

赵坚进一步解释称，在现有体制下，各个铁路局必须依赖国铁集团的统一清算，不能直接从市场获得收入，没有投资和财产处置的权利，也没有节约运输成本的激励。同时，由于各个铁路局管辖范围过小，而中国铁路货物的平均运距在700公里以上，铁路局无法对跨局货物的运到时限做出承诺，无法适应快速变化的市场需求，不能融入现代物流体系，导致大量货源的流失。

赵坚认为，实行“公转铁”不仅要解决铁路货运能力不足的问题，更重要的是解决铁路货物运输效率和运到时限短板来适应市场需求，这就涉及铁路运输管理体制问题，需要通过深化改革来解决。

2020年上半年，国家铁路累计发送货物16.95亿吨，同比增长3.61%，增速达到上半年最高峰。

国铁集团人士对《中国经营报》记者称，虽然上半年货运量增速不断增长，且超额实现了“上半年货运量不低于去年同期水平”的底线目标，但当前增速对比2018年制定的《计划》仍有巨大差距。“完成货运量目标任务仍十分艰巨。”他说。

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