11月30日，生态环境部召开11月例行发布会。据生态环境部新闻发言人刘友宾介绍，此前生态环境部组织起草的《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)(以下简称《管理办法》)已于11月初征求有关单位意见并公开征求社会意见，将对前述《管理办法》完善后尽快发布。

如今，距我国首次在北京、天津等7省市开展碳排放权交易试点已时隔九年。后期随着《管理办法》等文件的落地，碳排放权交易也将跳出试点，逐步走向常态化。然而，执行“全国统一动作”带来的不仅是碳排放额度分配机制更变、不同路径企业利益分化等挑战，试点期间的诸多经验教训也仍待借此机会从长计议。

初期以免费分配为主

由于碳市场总量需通过一定比例分配给企业，市场交易规则将很大程度上决定碳交易权落地后，企业端的接受程度和最终执行效果。此次《管理办法》改变《暂行办法》中提出的“预留一定数量用于有偿分配”的方式，明确排放配额分配初期以免费分配为主，适时引入有偿分配，并逐步提高有偿分配的比例。有偿分配收入实行收支两条线并纳入财政管理。

“在碳排放权配额分配中，一个配额相当于一吨二氧化碳当量。国家对所分配的碳排放总量在每个排放主体间的分配被称为碳排放权初始分配，一般可被分为无偿、配额分配以及二者混合的定价分配。”深圳大学邓红梅、严良曾撰文指出，我国可借鉴欧盟经验，其在国家履约期首阶段采用无偿分配，企业无需支付费用并可通过交易获得碳资产，后期再逐步提高拍卖分配的碳配额占比。

2011年，我国在7省市开展碳排放权交易试点，分别包括北京、天津、上海、重庆、广东、湖北和深圳。虽然京津等试点地区碳排放配额免费发放，但广东已于今年4月竞价发放2019年度第一次碳排放配额，有偿配额总量为40万吨，政策保留价为25.84元/吨。

不过，厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，鉴于《管理办法》在全国是统一适用的，所以落地后广东应该会回归到免费配额的状态。总体而言，也是借鉴了西方探索的部分路径。

然而，并非所有企业均可获得免费额度，并被列入全国碳排放交易市场管理。此次《管理办法》明确，将符合要求的地方碳市场管理的重点排放单位纳入全国碳排放权交易市场。其中，重点排放单位为全国碳排放权交易市场覆盖行业内年度温室气体排放量达到 2.6万吨二氧化碳当量及以上的企业或者其他经济组织;对排放额度较小的非重点单位将不被纳入全国碳排放权交易市场管理。

“风、光企业”的机遇

在10月生态环境部召开的例行新闻发布会上，生态环境部应对气候变化司司长李高介绍，截至今年8月，我国试点省市碳市场共覆盖近3000家重点排放单位，累计配额成交量约4.06亿吨二氧化碳当量，成交额约92.8亿元。

“对于不同产业的企业来说，政策带来的效力可一分为二。”林伯强表示，对于“风、光企业”而言，意味着其碳资本的集中增长，并为企业增加新的盈利可能;但对于传统化石能源等企业而言，扩充产能则意味着要节能减排或购买碳排放指标。

林伯强所说的“风、光企业”重点指向风电、光伏发电等可再生能源企业。据测算，企业年排放1吨二氧化碳，需安装1.1kW以上光伏站才能实现碳中和，而从现有政策来看，碳排放权交易可给风电、光伏项目带来每度电1.3-7.4分的额外收益。

碳排放权交易机制下，传统能耗企业该如何改革?根据《管理办法》，新增的关于抵消机制条款，规定了可用国家核证自愿减排量(CCER)抵消不超过5%的经核查排放量，且CCER应来自重点排放单位组织边界范围外的减排项目。

前述CCER项目是指，通过开发具有减排或增汇效益的项目而获取碳抵消信用，允许相关企业使用碳抵消信用完成自身的碳减排义务。

以“海宁京运通50MWp分布式光伏发电项目”为例，据中国自愿减排交易信息平台显示，其利用屋顶资源进行太阳能发电，年均发电量46376MWh替代火力发电，每年减少温室气体排放38010吨。被开发成CCER项目以后，其每年累计可为业主增收约100万元。

据可查数据显示，截至2017年6月末，国家发改委公示CCER审定项目累计达2856个，备案项目1047个，获得减排量备案项目287个。而按照规划，未来该模式将从发电行业逐步扩展向建材、有色、钢铁、石化、化工、造纸、航空等行业。

CCER项目细则仍需补缺

需要注意的是，对于耗碳量较大的传统型企业而言，CCER虽提出了一种“用项目换碳抵消信用”的解决办法，但其落地对企业而言并非一劳永逸。

海通证券指出，CCER交易为碳配额交易有力补充，但其准入量仍需合理设计。过度放开CCER进入会对碳配额市场造成冲击，削弱配额有效性、降低企业内生减排动力;过少则无法充分利用CCER对碳市场的促进作用。

回顾CCER项目制度的过往历程，其曾因市场混乱、不规范等问题引发关注。2017年3月，国家发改委曾发布公告，暂停温室气体自愿减排项目备案申请的受理。作为CCER项目审核机构的广州东润发环境资源有限公司相关负责人曾在接受采访时表示，市场上CCER项目供应量太多而需求有限，相较促进贸易，国家更倾向于通过限制项目备案、增加限制性条件来减少供给。

同时，中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员周杰俣认为，由于CCER须用于抵消“经核查排放量”，这或与《管理办法》中的“双随机、一公开”存在冲突，如果希望使用CCER项目进行抵消的企业并未经过随机核查过程，或将导致抵消过程变得更繁琐，应对此进一步明确。

此外，此次《管理办法》规定，参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位，不重复参与各碳交易试点市场。周杰俣指出，应加快制定细则，做好试点与全国碳市场的衔接工作。从试点碳市场到全国碳市场的衔接，涉及各试点碳市场已纳入主体目前仍持有的配额结转问题，以及不同碳市场差异较大的碳价等问题，对于试点碳市场配额向全国碳市场配额应进行转换、过渡或注销以及如何给予试点已参与交易、做过减排努力的企业应得的奖励等，未来需进一步理出方案。

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