21世纪经济报道记者 杨志锦  上海报道近日发布的《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》称，积极的财政政策要加力提效，加力主要是加强财政资金统筹，优化组合财政赤字、专项债、贴息等工具，扩大财政支出规模，保持必要的支出强度。一是适当提高财政赤字率。二是适度增加地方政府专项债券规模。三是加大中央对地方转移支付力度。

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报告显示，2023年地方一般债额度为0.72万亿，地方专项债额度为3.8万亿，新增地方债额度合计4.52万亿，相比上年增加1500亿。从占比来看，一般债占地方债额度的比重为15.9%，创出历史新低。

一般债占比为何下降？

2015年新《预算法》实施后，省级地方政府开始独立发行地方政府债券进行举债融资。其中地方预算赤字由地方政府发行一般债弥补，纳入一般公共预算管理，只能弥补公益性资本支出部分资金的不足。公益性资本支出如使用得当，可提高基础设施效率，推动经济发展，后续税收会增加，从而增加还债能力，符合代际补偿原则。因此，地方一般债的限额要与税收等一般公共预算收入相匹配。

对于有一定收益的公益性项目，由地方政府通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理，专项债不纳入赤字。

拉长时间看，2015年-2017年间新增一般债均超过专项债，一般债占比在2015年最高达到83.3%。但2018年后专项债发行规模大幅增加，专项债超过一般债，一般债占比持续下降，2023年该占比为15.9%。

近年来，随着专项债的大规模发行，专项债资金的使用问题逐渐暴露。专项债的要义在于项目收益与融资自求平衡。但一些地方通过做高收益的方式包装发债造成项目现金流收入估算虚高，导致专项债券的还款来源实际上并没有保证。审计署2020年审计报告披露，5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

因此业内对一般债、专项债的结构调整讨论颇多，代表人物如前财长楼继伟。楼继伟建议，需提高地方一般债占比，降低地方专项债占比。其逻辑在于“十四五”规划建议提出，合理调整投资结构，加快补齐市政工程、农业农村、公共安全、公共卫生、民生保障等领域短板。这些领域实际上大部分都是与公益投资相关的，大多不属于专项债项目，部分投资可考虑通过地方一般债来满足。

但近年来的数据显示，一般债比例在下降，而专项债占比则在提升，为何会出现这种变化？这需要考虑财政债务政策的约束，这方面有三个指标一般不能突破：

一是赤字率，即赤字/GDP，一般要求等于或者低于3%。赤字可进一步分解为中央财政赤字和地方财政赤字，分别通过发行国债和地方一般债弥补。

二是政府负债率，其计算方式为（中央政府债务+地方政府债务）/GDP，一般要求低于60%。

三是地方政府债务率，即地方政府债务余额/综合财力，一般要求低于120%。

近年来地方债务率快速上升且突破警戒线，地方债额度的扩张受到限制，但政府负债率在50%左右，中央政府有加杠杆的空间，中央加杠杆意味着要增加中央财政赤字。在给定赤字的情况下，中央财政赤字（即国债额度）可以多增，相应地方财政赤字（即一般债额度）要控制。在给定地方债额度的情况下，由于一般债额度被压缩，专项债规模就稳中有升。

实际上，近年来赤字分配已向国债倾斜。2015-2019年地方一般债占赤字的比重都高于30%，但2020-2023占比持续下降，国债占比有所提升：2023年一般债占赤字的比重降至19%，创出新低。

预算报告披露，2023年全国财政赤字38800亿元，比上年增加5100亿元。其中，中央财政赤字31600亿元，增加5100亿元；地方财政赤字7200亿元，与上年持平。换言之，今年增加的财政赤字都由中央财政负担。

近年来随着减税降费进行和疫情反复冲击以及房地产持续下行，地方债务到期和付息压力叠加，导致地方财政收支压力加大。国债规模和占比的提升，可提升中央财政的综合财力，增加对地方的转移支付，缓解地方政府的财政压力。

政府债券净融资预计创历史第二高

加总看，今年政府债务新增额度为7.68万亿，其中国债额度3.16万亿，地方债额度4.52万亿。今年新增政府债务额度仅次于2020年的8.5万亿（含一万亿特别国债），新增额度对应到债券市场为净融资的概念，意味着今年政府债供给压力较大。

财政部国库司司长王小龙日前在《债券》杂志发表的一篇文章称，今年积极的财政政策要加力提效，优化组合赤字、专项债等工具，国债发行规模预计将超过往年。

根据现行预算管理办法，国债用于弥补中央财政赤字，中央财政赤字与国债净融资额大体相当，因此年度国债发行规模约等于当年国债到期规模+中央财政赤字。2023年国债到期规模为5.5万亿，中央财政赤字为3.16万亿，意味着今年国债发行规模在8.6万亿左右。该规模低于去年的9.7万亿，创出历史第二高。

地方债方面，新增债券额度为4.52万亿。此外，地方政府还会发行再融资债券。所谓地方政府再融资债券，是指发行募集资金用于偿还到期地方政府债券本金的债券，偿还到期债券后地方政府债务余额不变。

Wind数据显示，再融资债券于2018年首度发行，当年首度发行6816亿，当年到期的地方政府债券规模为8389亿，接续比例（发行规模/到期规模）为81.2%。2019年-2021年的接续比例提到86%左右。Wind数据显示，2023年地方政府债券到期规模为3.67万亿，按80%左右接续比例计算，2023年再融资债券的发行额度预计约3万亿。

综上来看，今年政府债券发行规模预计在16万亿左右，其中国债、地方新增债、地方再融资债分别为8.6万亿、4.5万亿、3万亿左右。当然，今年仍需关注特殊再融资债券的发行，如该类债券发行，那么政府债券的发行规模将超过16万亿。

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